失败的新县制(2)
辛亥革命网 2010-11-18 00:00 来源：辛亥革命网 作者：杨德洲 查看：
新县制主要可归纳为十四项自治工作：一、编查户口；二、规定地价；三、开垦荒地；四、实行地方造产；五、整理财政；六、健全各级行政及自治机构，七、训练民众；八、开辟县乡交通及电话网；九、设立学校；十、推行合作；十一、办理警卫；十二、推进卫生；十三、实行救恤；十四、厉行新生活，改良风俗。
具体说来，新县制的推行以“自治”为名义，呈现如下特点：
首先，在行政机构上进行了一系列改革，规定县政府下设民政、财政、教育、建设、军事及地政、社会各科。改原来的县、区、乡镇三级制为县、乡镇两级制，提高了县、乡镇的地位，明确规定县、乡镇为法人，乡镇所辖人口也增加了。而区则只为县的辅助机构，这保证了行政效率的提高和各项政策指令的传达。新县制还明确规定保甲为乡镇的编制。乡镇、保、甲、户其中每一级皆以十为原则，不少于六个单位、多于十五个单位，这就把以前闾、邻、街、牌、甲等杂乱无章的基层名称统一了起来，所谓“自治”、“自卫”合一，大大便利了统治。
其次，新县制规定设立各级民意机关，如县设县参议会，乡镇设乡镇民代表大会，保设保民大会，甲设户长大会等。然而同时还规定县参议会不能选举县长，正副保长“暂时”也要上级“推定”委任，乡镇民代表大会是没有权力的。对于有选举、罢免、创制、复决等权力的公民做了严格的限制，基本上只有本县的上层阶级才具有该资格，实际只有少数人控制了当地的政治资源，与自治之本意相去甚远。
再次，新县制扩大了各级组织权限。县长有办理全县自治事项，“执行中央及省委办事项”的权力。同时，乡镇长、保长、甲长权力也很集中，乡镇保甲“三位一体”。根据《纲要》规定，乡镇公所、中心学校、乡镇国民兵队等乡镇一级的三个机关和保办公处、保公民学校、保国民兵队等保组织的三个机关分别合并在一个地方办公。同时，乡镇区域应与教育、警察、卫生、合作、税征等区域合一，乡镇长要兼任中心学校校长、乡镇国民兵队长；保长、保民学校校长、保国民兵队队长也是同一人。这种三位一体的制度使政治、军事、教育一体化，管教养卫合一，进一步强化了国民党的统治。
第四，新县制的推行进一步强化了党权统治，改革县以下党政机构，实行“融党于政”的方针，乡镇设分部，保甲设小组，“层层节制，逐级运用”，并且要求从县长到甲长都必须是国民党员，蒋介石还规定新县制后，党员要扩充“五分之一”，这也是为了抵御共产党的发展，而且也期望以此改变地方上“重政轻党”的局面。国民党通过新县制形成了一个前所未有的自上而下、层层衔接的宝塔式的统治网。
第五，国民党为了增加财政收入，打破之前的财政混乱情况，也拟通过新县制改革财政制度，划分国家与地方财政权限。首先对中央或省与县、乡镇的财政收支范围作了划分，规定县财政收入有土地税之一部、土地陈报后正附溢额田赋之全部、中央划拨补助地方之印花税三成、土地改良物税、屠宰税等八项。县财政由县政府统收统支。其次，在1941年的全国财政会议上，把全国财政的收支分为国家财政和自治财政两个系统，省级财政不再独立，由中央统收统支，属于国家财政系统；县和乡镇保甲，由县统收统支，属于自治财政系统。乡镇财政收入为依法赋予之收入、乡镇公有财产之收入、公营财产之收入等五项。这项改革使得县财政有独立的收支权，不受中央和省财政支配，为政治的自治奠定了基础，并且一改过去财政混乱的局面，使国家财政收入得到保证，维持了战时经济的运行。不过，这也使得县财政有了“临时收入”，为苛捐杂税的开征提供了依据。
在实际推行中，虽然国民党将1942年作为新县制预定完成的最后阶段，但直到1949年，新县制仍然没有得到广泛落实。新县制的失败有以下几个方面：一是因为没有所需的大量的人才；二是难以解决的巨额经费；三是各机构“复趋紊乱”；四是新县制内容具有强烈的反共反人民性，如其通过户口清查，编制保甲，严禁异动，订发门牌，联保连结等方法，将农民至于最严格的控制与监督之下，加深了农民的困境。
新县制虽然名义上是为了自治，但其根本目的却是强化国民党的一党统治，虽然也解决了如财政等方面的问题，但是其多数规定将人民至于严格的控制和管辖之下，背离了自治的目的，更没有为走上孙中山所勾画的宪政之路奠定基础，使得其只能以失败而告终。
（本稿件由华中师范大学中国近代史研究所特约提供）
