党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927(4)

　　按国民党总章规定，省县党部的监察委员会有权稽核同级政府的施政方针及政绩是否根据国民党的政纲和政策，但据国民党中央执行委员会的解释，党部的这种稽核权并非意味着地方政府的方针政策必须事先通过同级党部的核准才能施行，实际只是一种事后的知悉权而已。

　　在党政人事关系上，国民党中央高层的党政主要角色基本上是相叠的。而在地方，党政人事在多数情况下是分开的。南京政权建立后，国民党中央反对地方党部直接干涉行政，规定除特殊情形外，地方党部委员一般以不兼任地方政府职务为原则。以1934年各省市党政人事为例，在统计的25个省市中，江苏、安徽、湖北、四川、福建、河北、山西、陕西、青海、天津等10个省市均没有党政委员兼职，其他省市党部委员兼任政府委员的比例亦甚低。其时党政首脑相兼的省市，大多属于地方实力派控制的省份，或只在名义上奉国民党“正朔”的“边缘”省区。因为这些省区国民党的组织力量无法有效地渗入。有的地方实力派拒绝国民党中央向其省区派遣党部委员，驱逐甚至杀害国民党中央委派的党务人员。在这种情况下，国民党中央党部只好将省党部委员的头衔加在地方实力派的头上，或让地方实力派自行委任党部委员。地方实力派也乐得披上国民党党部委员的“合法”外衣。对国民党中央而言，这既是一种羁縻，更是一种无奈。

　　以上大致勾勒出国民党训政前期的地方党政关系形态：机构分开，职能分开，人事分开。地方党部和地方政府分属两个不同的组织系统，分别由国民党中央党部和国民政府领导；党只管党，即使是中央党部也不能直接向地方政府发号施令，而必须通过中政会和国民政府。地方党部与地方政府处于一种互不统属，互不干涉而互相监督的地位。

　　国民党为什么在中央实行以党统政，在地方实行党政分开这样一种独特的党治模式？从这个时期国民党上层精英人物的政治理念看，国民党在地方推行党政分开，一个重要的出发点是希冀地方行政系统能独立有效地行使管理职能，以免地方党部介入行政事务而造成地方政治的紊乱。蒋介石在1928年8月召开的国民党二届五中全会上，曾提出《拟请规定党部与政府及政府与民众之关系及其职权案》。在这一提案中，蒋介石提出“约法三章”：其中之一便是“党员党部决不能直接干涉或处理行政”。按理在一党专政体制下，党员对政治资源的垄断和党部对行政机关的统制，是确保和强化执政党地位的一个重要手段。而蒋却要求将党员与行政人员分开，各司其职，党员立于行政人员与民众之间，一方面指导民众，一方面监督行政人员，但不允许直接干政。

　　不仅蒋如此，作为国民党训政制度设计者的胡汉民亦秉持同样理念。胡坚称：“党部断断不能干预行政。因为干预行政，政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间，去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及”。在蒋和胡的理想中，党是政府与民众之间的桥梁和纽带，党协助政府推行政令，负责教导人民，训练人民。比如地方自治一事，实行地方自治乃政府的工作，宣传领导人民去做，使人民懂得自治的道理，乃党部的责任。另一方面，党部还肩负着将基层民众的意见和不满上达给国家领导层的责任。在某种意义上可以说，蒋胡期望于国民党党员的，有似传统绅士在皇权政治下的角色，既令其通官民之邮，又不让其直接干预政治。

　　在此之前，蒋介石曾提出过党控制国家并不意味着党员应该垄断政权的观点。蒋在1926年8月的一次讲话中称：“‘以党治国’这句话，不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策决定了政治方案，交给政府去实行。党不是直接施政的，是透过政府做发号施令的机关”。建都南京后，蒋在1928年7月的一次讲话中再次强调“以党治国，并不是说以党员治国，是以党义治国”。蒋的这一观念可能来自孙中山。不过两人的出发点未必一致。蒋之反对党员和党部直接干预行政，可能还有另一深层原因，即他在很长时间内对党部和党员的不信任。自孙中山逝世后，蒋介石与胡汉民、汪精卫和中共为争夺国民党的最高领导权，展开了长时间的较量。在这场较量中，蒋介石主要控扼军权，而对方则力图以党权来制约其军权。在很长一段时期里，蒋视党权为他扩张军权的障碍。即使在南京政权建立以后的数年间，南京中央对地方党部的控制能力甚为薄弱，不少地方党部和党员时常与蒋介石主导下的南京中央相颉颃。改组派在国民党地方组织中一度拥有广泛的党员群众基础即为明证。在国民党“三大”前后，一些地方党部和大批左派国民党青年聚集在改组派的旗帜下公然向南京中央权威挑战。国民党“三大”代表之所以由南京中央指派而非由地方党部选举产生，亦即因蒋介石和南京中央担心无法控扼地方党部的行为而不得不采取的应变措施。1931、1932年之交，蒋介石第二次下野。他总结下野的深刻教训之一，即为“本人无干部，无组织”。蒋所谓“无干部，无组织”，意为各级党部和多数党员尚未信奉和效忠于他的个人权威。