民国的公务员考铨(2)

二 南京国民政府的文官制度

　　“公务员”这一名称是在南京国民政府统治时期提出来的，以此取代过去“官吏”的称呼，来指称公职人员。南京国民政府的公务员主要分为政务官和事务官两种。政务官由中政会直接任命，参与政策的决定与推行，主要包括国民政府主席、国民政府委员、五院正副院长，各部、各委员会、各省主管长官等，政务官是不需要经过文官考试的。而事务官只负责日常行政，须经过考试才能被任命。根据国民党将官等分为特任、简任、荐任、委任四等来区分，特任和荐任的官员都属于政务官，而荐任和委任的官员则属于事务官。换言之，事务官是需要经过考试才能任用的，这就与南京国民政府的文官考试制度紧密联系在一起了。南京国民政府于1928年改组后，设立考试院，使得文官考试制度进一步成熟和完备。考试院是公务员制度的主要执行者和监督者。

图2：原南京国民政府考试院宝章阁

　　考试院的组织机构由《国民政府组织法》、《考试院组织法》、《考选委员会组织法》、《铨叙部组织法》等法令规定，设正副院长各一人，首任院长为戴季陶。考试院主要由考选委员会和铨叙部组成。考试委员会主要负责各类文官和专门技术人员的考试事项，而铨叙部主要负责公务员的登记、任免、审查、奖恤等铨叙事项。

图3：戴季陶，南京国民政府考试院院长

　　相比北洋政府，南京国民政府的考试种类增多，主要包括高等考试、普通考试、特种考试、检定考试。高等考试及格者可获得荐任资格，共举行15届，共有4344人及格。普通考试及格者可取得委任职资格，除了1938年外，几乎每年都举行，从1933年到1948年共有6738人及格。特种考试情形比较复杂，其水平有的高于高等考试，如县长考试，除要求有高等教育程度外，还规定曾任简任官1年以上，或荐任官2年以上或最高级委任职4年以上，为此，国民政府还专门制定了《县长考试条例》。有的特种考试水平则低于普通考试，如邮务佐考试、信差考试、驾驶员考试等。国民政府1931年公布了《特种考试法》，后又废止，但特种考试仍根据需要不时举行，为此还专门制定了《非常时期特种考试暂行条例》。这种考试类别是戴季陶所独创的。检定考试实际上是为上述各考试服务的一种事前考试，因高等考试和普通考试对应试者的受教育程度有一定的规定，设此考试，是为了甄拔一批无力升学而自学成才的人。其分为高等检定考试和普通检定考试两种，每年或间年在各省市举行，及格者颁发证书，可参与高等考试或普通考试。

　　根据1935年颁发的《考试法》规定，通过考试选拔的公务员主要包括公职候选人、任命人员和各种专门职业或技术人员的考试。公职候选人主要包括全国和地方各级民意机构代表，如全国国民大会代表，省县参议会议员，乡镇国民代表会议代表，这项考试主要是孙中山鉴于西方议会选举出现的“金钱选举”、“感情选举”等而提出来的，主张一切民意代表均需经过考试才能取得候选人资格，王宠惠称其是“五权宪法之特色”。不过，后来有人认为其从实际操作和理论上都不可实行，最后决定国大代表不须经过考试。国民党推行新县制后，各地成立了县参议会和乡（镇）民代表大会，公职候选人的考试再次提上议事日程。根据考试院制定的《县参议员考试条例》和《乡镇民代表考试条例》，对公职候选人采取检核来代替考试，即审查候选人资格。并规定，凡经甲种公职候选人检核合格者得为县参议员候选人，经乙种候选人检核合格者得为乡镇民代表候选人。

　　任命人员泛指各级官吏。根据《考试法施行细则》之规定，任命人员主要是事务官，因此，通过任命人员考试的只能是荐任以下官员。

　　专门职业和技术人员考试需要招收的是担任政府公务员的须具有专门知识与特别技能者，如律师、会计师、农工矿业技师与副技师、医师、药师等。该项考试的检核工作有考选委员会组织的各检核委员会长期办理。

　　凡经过以上考试者须经过铨叙部铨叙方能任用。铨叙主要包括甄别登记、任用分发、官等官俸、考绩奖惩、退休抚恤等。甄别与登记是对除政务官以外的现任公务员的任职资格进行审查的方法。分发与任用是公务员经过考试获得任职资格到正式上任取得实职的途径。分发是指有关机关直接任用那些曾有任职资历的公务员，分派则是指铨叙部将那些没有资历或资历不足者分派到有关机关学习，学习期满一年后再分至有关机关。任用分为试署与实受，初任人员均为试署，从最低官俸起步，试署满一年且成绩优良者方可实受。

　　南京国民政府将公务员分为4等37级。特任职是第一等，只有1级，主要包括国民政府主席、五院的正副院长、各部部长、国民政府的文官长、参军长、行政院的秘书长、各省省主席及驻外大使。简任职为第二等，共分8级，主要包括中央各部的次长、参事、局长，各省行政督察专员，地方各省长、厅长、局长、直属处长、驻外公使、总领事、技术官的技监等、荐任职是第三等，共分12级，主要包括中央各部和各省市的科长、部分科员和地方上的县长、技术官技正。委任职为第四等，共分16级，主要包括中央及地方的科员、技术官技士。后面两等是需要经过考试才能任用的。

　　考绩也是铨叙的一项重要职能，考绩制度在《公务员考绩法》中有明确的规定。考绩分年考和总考。年考是对公务员1年成绩的考核，由各机关办理，于每年12月举行；总考是对公务员3年成绩的综合考核，由铨叙部办理，在第三次年考后举行。考核分初核和复核，在6月份有直接上级长官初核，然后在12月，由再上级长官复核，再由主观长官执行最后复核。考绩以分数表现优劣，分工作、学识、操行3项，平时工作占50分，学识和操行各占25分，根据最后总分定成绩，60分为及格，若平时工作不满30分，也为不及格。考绩与奖惩相联系，80分以上者晋级，70分以上者记功，慢60分者不予奖惩，不满60分者记过，不满50分者降级，不满40分者解职。并且还规定了解职人员的比例，“成绩过劣应行解职人员，年考不得少于各该机关总员额2%，总考不得少于各该机关总员额4%”。另外，还对公务员的兼职也有限制。

　　南京国民政府对文官考试制度的法制化和规范化是史无前例的，但在实际操作中，往往落实不到位，而且也还存在考试内容的保守、考试与任用脱节、任用与考绩脱节等问题，特别是经过考试者也只能在荐任以下任职，而简任职以上无须经过考试，形成了“考小不考大”的局面，易使高层出现各种利益集团，由极少人把持政治资源。同时，国民党为了加强一党专政，还为国民党员进入公务员行列大开方便之门，这些都极大地妨碍了公务员选拔的公平公正，不利于民主共和的建设。

　　（本稿件由华中师范大学中国近代史研究所特约提供）