清末民初思想界关于平民政治与精英政治的争论(3)

　　立宪派有浓厚的国家主义取向，其追求立宪、反对革命皆与其国家主义立场有关。其国家主义倾向在主权问题上表现为主张主权在国。关于主权所在，学理上有议会主权说（英国）、国民主权说（法国）、共有主权说（主权为联邦与各州共有，美国）以及国家主权说（德国）等几种。清末的立宪派以主权在国说反对革命派的主权在民说和清廷的主权在君说，声称主权在国说已成学界潮流，而君主主权说、人民主权说已日渐衰微。他们认为，主权在民说只适用于民主国，不宜于作为君主国的中国；君主主权说视国家为君主之私产，乃君主专制政治的理论，欲行立宪而取君主主权说，将“取立宪政体之原则翻根柢以破坏之，而复返于专制”，故中国当采主权在国说。他们主张主权在国说，意在为以国会限制君权提供理论依据。吴贯因即以主权在国论为据，称“中国宪法当以国家为主体，凡君主与国会，皆使之仅为国家之一机关，其所赋予之权限，各有一定，而论其地位，则君主为国家直接之机关，国会亦国家直接之机关，两相对立”。民国建立后，原立宪派以国权主义对抗革命党人的民权主义。所谓国权，即主权。所谓国权主义，简要地说就是否定主权在民说，而主张主权在国说，认为民权由主权赋予，政治之首要目的在维持主权，求国家之生存发达，为此国家可限制民权，要求人民做出牺牲。他们承认人民主权说在反抗君主专制中发挥过重大作用，但强调人民主权说于学理不通，也不适合中国当前之需，且易生流弊。从学理上说，人民只是国家三要素之一，非国家本身，不能成为主权所在，主权只能在国家自身，因此各国学界的新趋向是取主权在国说，而主权在民说则“已成为历史上之传说”。从现实看，主权在民说不符合中国的现实需要：其一，革命之目的在求国家富强，应对帝国主义时代的国际竞争，这就需要建设一个“号令能行于全国”，“政策可以自由选择”，“用人有全权，内部组织成一系统”的强有力政府。而革命之后，“人民新心醉宪政之时，国会万能之说必起”，久受专制权力压迫的人们怀疑、痛恨行政权，而信任立法权，“防政府如盗贼，而畜政府如犬马”，视政府若虎兕，“必柙之而后能安”的“幼稚之民权论”容易盛行，不利于强有力政府之建立。而主权在民说“易使人引起主权在国会之感想”，是建立强有力政府必须破除的理论障碍。其二，革命之后，需迅速结束革命，而主权在民说易导致革命权的滥用。当己方反对政府政策时，偏信主权在民者即“因自信为主权者之故，可以揭竿而谋变置政府。一部分之人然，而各部分之人亦然，如是则革命之事可以相寻不绝”。其三，中国尚缺乏国民普遍参政的条件，而主权在民说易衍生出要求贫民参政的“极端之民权主义”。

　　革命党人则将主权在民看作共和政治的本质特征，《临时约法》就明确规定“中华民国之主权属于国民全体”。革命党人认为，这一规定为“共和国体最要之原理”，“使国民晓然于共和之所以为共和，全在此点”，是将来宪法不可更改的原则。针对国权主义者否定主权在民说的种种理由，他们指出：人民确为国家三要素之一，但并不妨碍其成为主权之主体。国家“本一虚空之物”，它自身并不能掌握最高权力以建设政府，也不能运用并改善政治，不可能成为主权的主体，唯保有意志的人方可成为主权的主体并运用政治。从现实功用看，宪法规定主权在民，可“期国本之永久巩固”，“引起国民对于政治上之责任心”，“抑制行政机关之滥使其权力”，“防元首之专制”，“杜绝革命之动机”。他们指出，国权主义者只见国而不见民，以主权在国说为据要求人民绝对服从国家，必走向国家万能和政府万能，“造成专制之局”，最终根本损害国家利益。

　　革命党人强调主权在民，一是因为他们信从这一革命理论，二是他们需要以此作为鼓吹“平民政治”以及“国会政府主义”的理论依据。就平民政治而言，革命党之稳健派认识到，人民之知识、能力不齐，还不具备普遍参政的条件，国家意思之构成也“非必能使国民人人皆直接发动之者”，而需要由国民之“优秀特出者”出而组织政党。他们并强调，政党政治为“国民主权之国”政治开展之“唯一之常轨”。这表明他们并不将人民看作单一的整体，而是承认其内部利益、意见的多样性。在国民参政权问题上，革命党的主流并不主张普选制，而主张限制选举。1912年3月，张耀曾、汤漪、李肇甫等7位同盟会员受南京临时参议院指派起草“国会之组织及选举法大纲案”，并于3月28日向临时参议院提交草案。北京临时参议院讨论此大纲案时，争论的焦点在两院权限、选举方法、名额分配等，选举资格并非争论的焦点。讨论中，多数革命党议员与原立宪派议员在选举资格问题上大体接近。梁孝肃（属革命派）等比较激进，主张普选制，认为限制选举制违背了《临时约法》有关国民一律平等的规定。而多数革命派议员如谷钟秀、张耀曾、彭允彝等，虽主张放宽选举限制，也同意将来应实行普选，但强调现在仍须实行限制选举。原立宪派的李国珍、刘长佑等则认为，国体是国体，选举法是选举法，中国人民之程度尚有不足，若强行普选制，“将必选出一般无知识之议员，不使国家陷于极危险之地不止”。由于多数革命党议员的看法与原立宪派议员大体一致，故北京临时参议院通过的“众议院议员选举法”，其关于选举资格基本承袭了“国会之组织及选举法大纲案”的规定，只是将选举权的年龄由25岁放宽到21岁，又因为税制尚不完整，故于“年纳直接税二元以上”的财产规定之外，补充了“有年值500元以上之不动产者”的或然规定，又将原案中给予“能识文字者”选举权的积极条文，变成了限制“不识文字者”选举权的消极条文。

　　不过，在理论上革命党人却比较多地从一般的意义上强调，“主权属于国民全体”是指所有国民都可参与政治运用以及国家意志之构成，政治应体现全体国民或多数国民之意志，谋最大多数国民之幸福。邵元冲说，平民政治就是“以一国之主权属之国民全体，而由国民直接的选出立法者，间接的选出行政者，以行使其统治权者之谓也”。王宠惠相信民治是民享的前提，只有多数国民参政，才能使政府之发政施令“不得不以多数人之幸福为前提”。革命党之激进派更突出强调国民政治就是平民政治，戴季陶指出，“实行平民政治”乃“人民创造中华民国之初心”，“巩固共和，实行平民政治”是国民党的基本主张。他说，“中国旧日之政治，少数人之政治也；民国之精神，则破除少数人之特权，而行平民的政治也。故民国之内治政策，不可不有平民精神”，具体而言包括：第一，国民应有“完全之参政权”，不但要有选举议员、总统、地方行政长官之权，还应参与行政与司法。第二，“施政必须合乎多数人民之意向。多数者，普通及全部之谓也。故施政必须合乎普通全体人民之意向。多数者，又对于少数而言也。故普通全体人民中一部分少数人之意见，即不合乎平民政治之精神。实行平民政治者，发展人民公共之普通利益，预防少数人政治上、经济上之专制，即为其本质焉”。经济上“以国家之政治作用，预防将来少数人经济上之专制”。思想上则排除“贵族官僚专制遗毒”，“于凡有专制遗传性者，必持感化与排除之两种态度。无论对于人物或言论，能感化者则感化之，不能感化者则排除之，必使全国人民及言论，皆极健全，绝无专制遗传性存留其中，而后吾人巩固共和之目的始达”。戴季陶主张“普通全体人民”“完全参政”，有民粹主义的色彩。共和指共同的福祉，共和国是利益、意见各不相同的人们共同组织、共同治理的国度，非少数人或多数人的国度。戴季陶主张民国之施政当从多数民意，谋多数利益，预防少数人政治上、经济上之专制，自是国民政治的题中应有之义，但他主张以国家之力感化、排除“有专制遗传性者”，使全国人之思想言论“皆极健全”，就有思想洁癖，易使国家成为多数人压迫少数人的工具。萨托利指出，“民主的工作原则是有限的（受限制的）多数统治原则”，“少数的权利是民主过程本身的必要条件”。部分激进革命党人过于强调民主政治多数统治的一面，而忽略保护少数的一面，甚至以多数压迫少数为当然，就引起立宪派的恐惧。

　　在强调民主共和是“平民政治”、多数统治的同时，一些激进革命党人将主权在民理解为“唯民为王”。自清末国民概念输入以来，思想界多持“整体式的国民观”。不少情况下，国民与国家“同物异名”，国民的个人性质被其整体性质淹没。由此，民权与国权就可替换，主权在民可以通向主权在国。比如，陈匪石说，“夫最高之权力在人民，谓之民权，自国家之最高机关所行使之最高权力，谓之国权。则民权与国权之殊，特一自其所属之人言之，一自其行使之地言之耳”。“霹生”信奉卢梭的人民主权说与国民公意说，认为只要建立“国民国家”，就可以合国家与人民为一，国家对人民的统治就是人民对自身的统治，人民服从国家法律就是服从“人民公共之意志”。而“人民之公共意志”，又被他实体化为代议机关的意志。戴季陶说，“民主立宪”的“国民国家”里，“国家之活动，人民公共之自由意识所集合而成之自由活动也……国家之行动，国民公意之行动也”。由于“国民”可等同于“国家”，戴季陶将“人民”“国民公意”抬到至高无上的地位，实际上是将“国民国家”抬到至高无上的地位，将国家机关当作“国民公意”的化身。章士钊在说到法国革命时期的“民王”思想时说，“民王者，惟民为王，主权在民之意也。此其义初不为恶，而用之者，乃昧于全称偏及之分，而大祸作矣”。民初激进党人对主权在民的理解，也有“昧于全称偏及之分”的毛病。

　　“公意”（general will）是卢梭政治和道德哲学中的核心观念，大体上是人们初次缔结社会契约，形成主权者共同体时，经由人人同意而达成的对于共同利益、公共的善的共同认识。它是普遍的、永远公正的、不可破坏的、对共同体所有成员具有强制性的原则，它是除去了所有个别意志中正负相抵的那一部分的意志，是有些类似于自然法的理性原则。卢梭强调，公意“在目标上及本质上必须具有普遍性；而且它必须来自于所有的人，又适用于所有的人；如果公意指向任何个别的限定的对象的话，它就丧失了公正性”。在“大众政府”还是梦寐以求的东西时，人们多相信，若被统治者能选择统治者，使公共权力体现“国民公意”，人们就“无需防御自己的意志”。“大众政府”建立后，人们发现，运用权力的“人民”与作为权力施加对象的“人民”并不总是一回事，“人民”的意志并非“全体人民”的意志，不过多数人或成功地让人承认自己是多数的那一部分人的意志，人们需要像防范其他任何权力一样，防范此种权力之滥用。早在清末，梁启超就说，“民政之国”仍有治与被治之分，仍须限定政府权限，以保障人民自由。严复也指出，多数政治不等于人民全体自治，“法出于众，所谓众者，吾之小己，不必即在其中，一也；法定于代表人，是代表者，毕竟非我，二也”。当共和新建，人们还在热切追求“国民政治”时，革命党人推崇“国民公意”，也不奇怪。不过，他们所说的“国民公意”，并非卢梭的“公意”，而是可通过普通投票形成的“众意”。将“众意”等同于“公意”，将多数国民等同于抽象的、整体的“人民”，会在理论上为“多数专制”打开方便之门。

　　在反对专制的时代，人们易将“民治制度”理想化。不少辛亥革命党人向往共和，但不过“振〔震〕其名而祗敬之”，往往混淆国体与政体，“几若惟君主国体，乃有专制、立宪之分，而民主国体则固皆为立宪政体，而为之国民者乃实际咸获共和之幸福者”。“岑楼”称：“议院为人民代表，盖未有人民专制者。夫议院专制之说且不可称，又焉有所谓暴民专制？”王宠惠说，“所谓专制者，乃指行政首长一人肆行其独裁权以压抑国民之意”，“若议院者，乃代表国民之意思机关，以议院指挥行政，乃国民之公意，何所谓专制乎？即使谓议院为专制，不远胜于行政首长一人之专制乎”？

　　需要指出的是，革命党的主要领袖如孙中山、黄兴、宋教仁等人比较稳健。他们主张政党政治，不将人民看作单一的整体，而承认人们利益意见分化的事实。也有一些革命党人不赞同“国会政府主义”。刘民畏承认议会集权可能导致议会专制，认为应保持立法与行政的平衡，“免流于议会专制之渐也”。王侃叔反对“国会政府主义”，并指出雅各宾专政发生的一个重要原因是那时的法国人“迷信民权”，对代表“人民公意”的立法权不设防，遂使“栗悍桀黠之徒，假公众之名义，而又不负责任，仅能为恶，不能为善，人民憔悴虐政”。民初激进革命党人偏信人民主权说，突出强调立法权，并不奇怪。久受行政权压制，迫切希望以代议机构限制政府的人们易将立法权理想化，革命时期的法国、美国就是如此。革命时期的法国进步思想界，“视行政不啻为专制之代表”，“故其议定宪法，务求所以裁抑行政权，几于无微不至，而与立法权以无上之势力”。1791年宪法以及1793年宪法，都是如此。经历一年多的雅各宾派专政而有热月政变，“法人深创于偏重立法之弊，乃再主张分权……并采美国行政独立诸优点，遂成共和三年（1795年）宪法”。但偏信立法权的观念一时不能根本改变，又经过数十年的争议与调整，立法行政两权始渐趋平衡。革命时期的美国，人们最担心政府倒行逆施，而立法机关则免受人们的猜疑。独立战争后，越来越多的美国人逐渐认识到，无论立法权，还是行政权或司法权，都需加以限制，而代表富豪阶层的亚当斯等人更强调，“人民如果不受约束，就会象任何一个拥有无限权力的国王或立法机关那样不义、专横、野蛮和残暴”，“人民主权”的行使必须遵循分权制衡原则、法治原则以及民意表达的制度化程序。

　　民初革命党人认为，在专制历史悠久而人民政治意识淡薄的中国实行民主政治，存在军政强人破坏共和、专制独裁的风险，故其政制主张、政治方略皆以防范军政强人为中心。其主张主权在民说、“国会政府主义”、省自治，主要目的都在于此。现实的历史进程表明，革命党人主张重点防范军政强人实为真知灼见。但他们却忽略了“议会专制”的风险，原立宪派曾对此有批评。原立宪派则强调，只要存在“可以意用法易法，而不为法所拘”的机关，就会出现专制，“专制之威力出自一人，则为暴君专制，出自人人，则为暴民专制。暴君专制，政府为之机关，暴民专制，议会为之机关”。头戴“民意”光环的议会若缺乏制约，比政府更易为恶，“政府为恶，有议会监之，议会为恶，谁复能监者？天下事势之顺莫有便于议会专恣者矣”。这是有道理的。

　　二次革命是民初共和试验的转折点。它的发生，直接与袁世凯追求中央集权、个人独裁，压迫国会、革命党相关，也与革命党对主权在民的理解有关。近代民主理论承认主权在民，但又承认人民之利益、意见分化的事实，强调利益、意见的表达须尊重体制与法治。立宪派忧虑偏信主权在民者滥用革命权，有其道理。面对袁世凯派势力破坏共和的种种行径，一些革命党人即以人民主权为据鼓吹直接行动，推翻袁世凯政府。“岑楼”说，中国政治是共和其名而专制其实，“总统不足恃，内阁不足恃，国会不足恃，所可恃者惟国民耳。为国民者，尚其以共和之精神，求自由之幸福，窃位弄权者声罪致讨之，疲庸不职者纠弹驱逐之，党恶营私者芟夷蕴崇之，澎胀民权，巩固共和，以雄飞于新世界。法兰西八十年之剧斗，美利坚七年之战争，前例可循，固所谓一劳而永逸也。心苟无暇，何恤乎无家”。在革命党看来，宋案以及袁世凯违法大借款、压迫国会等，表明共和已遭破坏，人民可行使革命权，重建共和。而立宪派以及中间派则认为，共和政治的开展须尊重法律、拥护正当之机关，当共和的政治框架仍在时，宋案可由法律解决，大借款可静待国会解决，寻求宋案的武力解决就是“暴民专制”。浙江都督朱瑞说：“欲安国家，先维秩序。所谓秩序者，在遵守公定之法律，拥护正当之机关，若人人逾越范围，自由干涉，则正式机关等诸虚设，共和政体根本打消，争夺相寻，成暴民之专制。暴民专制之极弊，必返于寡人之专制。寡人专制之既穷，革命又将随之，循环往复，永无休日。”他希望各党存维持大局之念，相互提携，希望政府遵守法律，不滥用权威，希望舆论界引导国民，不煽动国民感情，希望国民人人力维秩序，以避免“暴民专制”。此时共和政治的基础规则尚未成为基本信条，国民缺乏组织能力，且主要政治势力间缺乏政治互信。在袁世凯当局弁髦法律，革命党不相信国家机关的情况下，这种希望注定落空。政治转型往往非一次革命可以完成。新政权建立后，革命党人因不满政权为旧势力控制和革命理想落空，再度发动革命以求理想之实现，在各国的政治转型中并不罕见，这并非主权在民说之过。