辛亥革命时的以法建政和依法行政(2)

　　《临时政府公报》第3号有《大总统谘参议院法制局职制》，称：“窃维临时政府成立，所有一切法律命令，在在须行编订，法制局之设，刻不容缓。应将法制局职制提出贵院议决，以便施行”。民国是民主法治国家，其建政伊始就确立了法治原则，一切以法律行事。法制局长宋教仁起草了《法制院（局）官职令草案》，其第1条规定：“法制院直隶于临时大总统，其职务如下：1，草订法律命令案；2，对于法律命令有应修改及增订者，得具案呈报大总统；3，考核各部草订之法律命令案”。法制局是编订法律的总要机关，其官制职责、人员编制也依法编定，1912年1月12日法制局职制草案获临时国会通过。规定局长以下设秘书长、秘书；参事、编制员、调查员等。由于编订法律专业性强，还聘请了日本法制顾问寺尾亭、副岛义一及章宗祥。

　　法制局长宋教仁上任后即着手起草各类政府法律法规，在短时间内就拟订出《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、《各部官制通则》等组织法规，使临时政府各部门设官分职有章可循。蔡元培称赞宋教仁说：“民国官制，先生所创定也”。有人更夸耀：“在民国法制建设方面，宋教仁建树多，堪称中国的杰弗逊”。在南京临时政府存在的短短三个月中，制定了《普通教育办法》、《保护人民财产令》、《报律》、《慎重农事令》、《禁止买卖人口令》、《劝禁缠足令》等一系列民事、行政及军事等方面的法令，革故鼎新，范围广泛，为民国法制开创了新局。

　　大总统孙中山还专门发布通令，要求临时政府所有官员“须知凡属官员，皆系为民服务，官规具在，莫不负应尽之责任，而无特别之利益”。官员皆须受“官规”约束，自觉接受人民群众的监督。在民国做官不再是当老爷，取消了跪拜礼，孙中山也相当平民化，自称“公仆”。总统府秘书李书城回忆：“孙先生在南京任临时大总统时，扫除了中国旧官僚讲排场，摆架子的恶习，也减除了一些官僚式的繁文褥节。无论官阶大小都着同样制服，这种制服以后称为中山服，流行至今”。这使新政府与王朝旧衙门形成鲜明对照，时论有评：“专制政体，官与民分。共和政体，官与民合。又不徒合之而已，其为官者，由于人民之选举，民可以举之，亦可以废之，非可挟官力以肆其陵轹也”。而在民国之任何人，“其为民时，有监督官吏之义务，及其为官时，即有受人民监督之义务。天下凡负责任者，无一不当受监督，而共和政体之官，即无一不负责任者也”。

　　三、法治政府精简有效率

　　南京临时政府人事行政由直辖于大总统的铨叙局负责，其职统掌政府职员任免、升迁及给与位阶、勋章、荣典、赏恤等事务。置局长1人，掌综理局务监督所属各员，可荐任书记官3人，审查官6人。按照法治原则铨叙局设官无冗员，无事不设官，开始有《铨叙局官职草案》，经议会批准后有正式的《铨叙局官制》11条，人员精简有效率。

　　临时政府行政9个部也都依照法律设置，如内政部于1912年1月17日在南京原江南政务厅成立。总统府法制局于1月27日拟订了《中华民国内务部官职令》9条，署名“法制院长宋教仁谨呈”。其机构先有一厅四局，即承政厅（相当于秘书处或办公厅）、民治局、警察局、疆理局、土木局，后改为民治司、职方司（即疆理局）、警政司、土木司、礼教司、卫生司等6司。部总长程德全，次长居正，部员分参事、秘书长、司（局）长、科长、科员、录事、工正、工师、工手等，科层组织逐步完善。2月3日《临时政府公报》第6号刊布内务部荐任员名单有：参事林长民、田桐；秘书长张大义；民治局长萧翼鲲；警务局长孙润宇。从《临时政府公报》刊布的涉及内务部的文件来看，内务部的组织法规和办事规则制订得相当完备，如其承政厅办事规则有11条，土木局有“治事简章”，疆理局有“分科治事章”，均条理清楚，职责明确，有章可循。

　　财政部也是1月17日在旧藩署正式成立。总统府法治局在2月拟制了《中华民国财政部二官职令草案》9条，规定了财政部机构设置及职责编制。内设一厅五司，有承政厅、会计司、库务司、钱法司、赋税司、公债司，均按业务需要设置。众所周知，南京临时政府的财政十分困难，军饷与官员薪俸都无着，政府内部实际上是实行供给制。上自大总统，下至一般职员，都未规定支付薪金，每人只发给军用券30元。蔡元培就任教育总长，有人前往祝贺，却见他在洗衣服，其简朴清廉可见一斑。

　　民国初立，百废待兴，教育部也是南京临时政府9大部之一，原定总长为章太炎，临时国会通不过而改任蔡元培，次长为景耀月。《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》第4条规定，教育部“管理教育、学艺及历象事务，监督所辖各官署学校，统辖学士教员”，所管为教育和文化事业。由于事务繁重，刚自欧洲归国的蔡元培乃邀商务印书馆编辑过教科书的蒋维乔任部员，蒋即拟“普通教育暂行办法通令”14条，但来南京时连办公室都没有，全部只有蔡、蒋及会计员共3人寓于旅馆办公。蔡总长请求拨办公用房，总统竟无房可拨，让蔡“自己去觅”。蔡遇老友马湘伯，在碑亭巷借到三间办公用房，才于1月19日“启用印信，通告就职”。