晚清广东的“公局”——士绅控制乡村基层社会

　　以往有不少学者在自己的著作中论及士绅控制基层社会的问题，还有学者对广东的士绅机构作过研究，但关于各地士绅如何在基层社会中发挥作用，具体研究似乎还不多。晚清广东的“公局”是普遍设立的士绅控制乡村基层社会的机构，有一定代表性，本文拟做一专题探讨。

　　一、咸丰、同治、光绪年间　公局在广东普遍设立

　　吴趼人的《二十年目睹之怪现状》第56回提　到：“我们广东地方，3各乡都设一个公局，公举几个绅士在那里，遇到乡人有什么争执的事，都由公局的绅士议断。”1（P439）

　　“局”一般指官署或办事机构。在清朝，官署被称为“局”的多为临时性或新设立的机构，如善后局、保甲局、厘金局、缉捕局之类。非官方的办事机构往往也称为“局”，例如，香山县的士绅“为文武新生致送教官册金贽敬，免受苛索”，建立“印金局”：为“合邑致送京官炭金”建立“炭金局”。2（卷4，建置·局所）“公局”一词常见于晚清的文献，从字面看“公局”的含义是“公同办事的机，构”，如1906年，粤督“札饬广东藩司，克日择地设一公局，名曰广东铁路公局，以便接见绅商”。3但在晚清的广东“公局”在多数情况下是指士绅，在乡村地区的办事机构，通常是“团练公局”的简称。

　　在嘉庆、道光年间甚至更早，广东乡村也有公所、公局等士绅控制、管理的机构（有时也用社学、公约等名义），拥有武力，行使缉捕、稽查等权力。如香山县，在嘉庆年间为防堵洋匪张保仔“邑城，郑敏达等七姓”捐资创设固圉公所，又名附城公所。2（卷4，建置·局所）1806年，该县小榄士绅何应魁，为防御海寇郭婆带“捐金五百为乡里倡设公约，分置巡船卡口，建碉台，督勇昼夜堵御”。4（卷15，列传）道光间，该县隆都士绅郑瑞芝主持隆都局，“鼓励丁壮，严密巡缉，屡擒剧盗”。2（卷11，列传）该县大车乡士绅林谦，因庚子年（1840）“英吉利以禁烟启衅，奸宄乘之”“谦告县，集众于云衢书院，立章程，严堵御，东乡赖以安”：1847～1848年“西粤贼起蔓延东省”，林谦“于是分东乡为六局，督乡团，察游匪，设总局于邑城之东”。5（卷4，耆旧）不过，这类机构多因战乱而设立，由于经费及其他原因，事平后便解散或停办。

　　公局在广东的普遍建立，与咸丰年间的红兵起义有关，这在文献中有清楚的反映。顺德县的情况最为典型。嘉庆八年（1803）顺德县在籍进士胡鸣鸾等建立了容桂公约，拥有武装“按亩抽，费，设船勇专司搜捕”：但这个公约后来已相当涣散。而且，并非全县都有类似机构。红兵起义时，顺德士绅组织了很多武装组织。但在起义平定后，这类组织并没有解散，不但在县城继续有团练总局，在籍太常寺卿龙元僖等还“访各乡绅士，由县札办乡局分理捕务”。6（卷27，列传七：卷32，杂志）于是建立了从县一级到乡一级的公局体系，县的团练总局接办了原容桂公约的捕务和捕费等。1871年，顺德县团练总局奉命裁撤“并传知各乡公局，改为公约”：总局就改称“护沙公约”，即著名的东海护沙局。中法战争期间，县团练总局再次成立，战后又解散。按《顺德县续志》的记载，顺德县的公局多数改名公约，也有仍用公局之名。7（卷3，建置略二）但不管改名与否，实质并无区别，时人也统称之为公局。1866年到广东广宁县任知县的杜凤治，在日记中记载了他和副将郑绍忠按照督抚谕令，令该县绅士“于紧要处所设局团练”，先在石苟等五地设立以及下谕帖任命公局局（第册同治六年十月初六、初八、十三、十四等日）绅等情况。1886年，粤督张之洞支持郑绍忠（已晋升为署理提督）在东莞等县遍设公局“在县城设公局一所市、镇、大乡设分局一所，遴选公正绅士，经理局事”。9（第4册，P2534～2535）遂溪县知县徐赓升到任后拟定治匪章程，第一条就是“设公局以捕匪类”，具体做法是“于通村适中之地设公局一所，即遴选其族内诚实士绅十余名为局首”。10（P224～226）可见，在一二十年间，公局在广东各级地方官员提倡鼓励下普遍设立，逐步演变为常设机构。

　　在有些地方，公局甚至成为县以下行政区划的一个级别。如番禺县分捕属（省城城区）和各司，下属的茭塘司有南洲局、彬社局、岗尾局、石楼局、赤山局（陈族置立）：沙湾司有仁让局、石桥局、萝西局、鳌山局、韦涌局、古坝局、龙湾局、沙亭局、沙圩等乡十三约公所，茭塘、沙湾两司还有沙茭总局“为沙茭两属士绅集议之所”：鹿步司有鹿步总局、升平局（客民公立）：慕德里司有升平公所、安和局、凤凰局。11（卷5，置志三）清末公局在广东成为乡村基层权力机构，自有其社会原因。

　　清王朝得以平定咸、同年间的农民大起义，很大程度是靠士绅的力量，在广东尤其如此。在镇压19世纪50年代的红兵起义时，筹募军饷、收集情报、缉捕起义者等事项主要靠各地士绅，有时，士绅的武装甚至成为战事的主力。镇压红兵起义使广东士绅的队伍膨胀“十余金可捐一监生红匪闹得六七品功牌亦多”，士绅的势力也进一步扩大。8（第5册，同治六年十二月二十日）事后，大的动乱虽然暂时平息，但动乱的因素仍潜滋暗长，到了清末便形成所谓“广东盗风，甲于天下”的局面，面对急剧动荡变化的社会，官、绅共同的反应便是设法加强对乡村基层社会的控制。

　　众所周知，清朝的基层政权建立在州县，但州、县法定的官员、书吏、衙役的数量有限，而清末广东很多县的人口已有几十万，甚至百万。如番禺县在宣统二年办理自治选举查报户口，有176091户，996513口：顺德县在宣统初年有男女丁口1356487人：7（卷5，政经略一）香山县在宣统元年有163315户，822218口。5（卷6，户口）而且，在晚清，广东特别是珠三角，是全国工商业最发达、社会变迁最迅速的地区，一方面经济发展，人员流动频繁，人的观念也有很大变化：另一方面，经济发展伴随而来的是阶级矛盾和社会矛盾都尖锐化，各种民事、刑事案件大量增加，以当时的交通和技术条件，清朝制度规定的机构和人员，绝对无法实现对乡村基层社会的有效控制和治理。清朝虽有保甲制度，但担任地保的多为庶民，充其量只能够传达官府命令，不可能有实际的权威。而且因为缺乏资源等原因，保甲在很多地方已是名存实亡，例如，1866年杜凤治在日记中记载，广宁县的妙村，曾是县治，但无地保“牌长亦一月一轮无定人”：钟村等地“向无地保，只设里正轮充”。8（第5册，同治六年十月十六日、二十日）清朝本来也设计过由贡举生员担任约正、副的乡约。按照最初的设想，乡约主要是讲教化礼仪的场所，并无强制的力量，而且不是所有地方都建立了乡约，已经建立的也并非都能维持。而镇压农民起义时建立的镇、都、堡、乡公局，却正好适应了清皇朝把统治延伸到县以下基层社会的需要。