晚清外交官制及其俸薪制度的形成与变革(3)
辛亥革命网 2011-05-13 00:00 来源：华中师范大学学报第36卷第2期 作者：彭南生 查看：
1876年的俸薪标准及出使章程初步形成了外交官的官制及俸薪制度，为中国外交近代化奠定了基础。但是，它的缺陷也是显而易见的。首先，它把外交官等同于临时差使，而不是作为实官，也没有规定外交官“销差”回国后的前途；其次，对外交官在语言能力、外交知识、万国公法等方面缺乏要求，尽管这与当时人才的奇缺不无关系，但作为一项制度建设仍然是不健全的；第三，不仅没有对驻外使馆外交官员数作出限制，而且将使臣以下各员的设置、选用等人事权畀之于出使大臣，这样容易造成使馆人数的膨胀，外交官员名称的混乱，从而造成俸薪开支的增长，如郭嵩焘使英时，一共带走了17人的外交官队伍，除参赞、翻译等官员外，还自行设置了办理支应官、监印官等名目。此外，他还在伦敦使馆雇佣了男女司事、跟役、车夫共12人，从而大大增加了使馆薪俸的支出[14]。到80年代中期，还有的出使大臣带领随员达30余人，似有愈演愈多之势[15]。无疑，造成这些现象的主要因素是制度本身的缺陷。
当然，总理衙门在执行制度时也不严格。1878年总理衙门派何如璋为出使日本大臣，刘锡鸿为出使德国大臣，何、刘二人均为五品，月俸当支800两，而总理衙门却议定给薪1000两[16]。次年，四、五品候补京堂曾纪泽作为出使英、法大臣，按章应支薪800两，总理衙门却破例按二、三品充二等驻使办理，月薪达1200两，1882年已升到三品的曾纪泽留任英法公使，总理衙门又越等按一、二品充头等驻使供俸，月薪达1400两[17]。
制度的残缺与执行中的松懈，使晚清出使经费日形支绌。从各关六成税项提拨一成半，年入款达100多万两，但到80年代中期已入不敷出。针对这种情况，清政府主要采取了两项措施：一是减成发放俸薪，1887年减二成发放，1893年改为减一成，实按九成发给，每年节省俸薪在10万两左右。二是1888年总理衙门对出使随员人数，规定使馆中只准设置参赞官二名，翻译官二至三名，随员二至三名，供事二名，武弁学生各一名，包括出使大臣在内约13人。如设有分馆兼理他国外文，分馆可设置参赞或领事一员，翻译、随员、供事各一员，共4人[18]。尽管尚未针对各国事务的繁简对各使馆的员数作出编制，但作为晚清第一次外交官编制改革，为新政时期外务部对外交官的定编设岗为核心的俸薪制改革打下了基础。
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1901年，清政府外务部成立后，对外交官制与俸薪制进行了一次较为全面的变革。这次变革发生的背景是：
第一，清末新政时期，清政府中央各部，地方各省都在进行不同程度的变革，官制与俸薪制度的重新厘订是其中的一个重要方面，外交官系列的改革也无例外。
第二，朝臣内部早有对外交官制度加以改革的呼声。1879年，御史杨晨曾在奏议中对驻使的人事权提出过质疑[19]。1895年，御史陈其璋奏请重新厘定出使章程，主张定外交官为实官，而不再另授实职，“出使随员宜核定员数，不准多带”，随员薪水不宜减成[20]。
第三，如前所述，晚清出使经费紧张，而新政用度浩繁，清政府不可能增加外交经费，因此，改革外交官制与俸薪制度乃大势所趋。
既要不降低外交官的俸薪，又要紧缩出使经费，一举两得的变革措施就是裁汰冗员。为此，外务部首先于1904、1905年对各使馆岁支俸薪公费情况进行了广泛调查，确定驻外使领馆年支俸薪公费总数为788128两，其中公费开销321800两，俸薪支出466328两。然后根据各使馆任务轻重、各国生活费用高低，实行俸薪公费总额分解、分季拨款制[21]，从而改变了总理衙门时期使馆俸薪公费总额漫无限制的状况，为下一步包括使馆定编、定岗在内的俸薪制度变革创造了条件。
1906年，外务部重新奏定出使人员俸薪章程，见表2。
