【广东】改革，从探索走向成熟——广东公路改(2)

虎门大桥

　　改革公路投融资体制

　　“那个时期，在短期内，要想在公路建设上得到国家几亿元投资是绝不可能的事情。”广东省公路局柳和平局长在回忆那个时候所面临的情况时说。

　　解决问题的根本出路在哪里呢？

　　改革开放后，不少外商对投资公路建设有兴趣，但他们的前提条件是能收回投资，并能得到一定的投资回报。广东公路决策者们根据这一情况，在省政府、省交通厅的重视和支持下，大胆探索，于1981年率先提出了“贷款修路、收费还贷”的设想，在全国开创了“以桥养桥、以路养路”的先河。

　　1981年年初，省交通厅与港澳知名人士柯正平、何贤、霍英东、何鸿燊商谈，双方一拍即合。

　　1984年，国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，成为全国首个路桥收费站。

　　一石激起千层浪。广东宛如那只在巴西煽动翅膀的蝴蝶，在艰辛而宏伟的改革开放实践中，为公路投融资探出了一条新的路子，受到全省和全国交通部门的重视。

　　到这年的12月，国务院作出三项决定：提高养路费征收标准，开征车辆购置附加费，允许贷款或集资修建的高等级公路、大型桥梁、隧道收取车辆通行费。

　　广东的做法有了政策的保障。1984年开始收取车辆过路过桥费，1986年这一举措开始在全国正式实施。

　　广东公路决策者说，在改革过程中，上级决策层对地方一级敢于创新的支持，以及将此做法在全国范围内广泛推行，这一执行能力，对制度变迁的顺利推进具有决定意义。柳和平局长说：“一个社会上下互动的机遇不多，这机遇来之不易，稍纵即逝，如果我们抓不住机会的话，多拐几道弯，时间就会延后。”他们这些感触来自于诸多亲历的事件和近30年的改革实践。

　　1987年10月，国务院发布《中华人民共和国公路管理条例》，将集资、贷款修路、收费还贷的政策以法规的形式确定下来，保证了收费公路、桥梁的合法性。

　　时间走到上个世纪90年代，公路建设虽然取得了一定的成绩，但建设资金缺乏问题依然严重，公路交通与地区经济发展不相适应，一些路段路面破损仍然严重，影响了安全畅通，急需改造。

　　资金从哪里来，尤其是面临一个庞大的公路建设市场，仅靠公路一家远远无法解决问题。

　　1990年年底，广东省委、省政府在陆丰县召开广汕公路改造会议，作出全面改造广汕公路的决策。

　　1991年1月，国道324线广（州）汕（头）公路改造工程正式拉开序幕。工程投资，省按规定给予定额补助，其余不足资金由沿线地方政府负责筹集。为了保证资金到位，沿线地方政府采取了各种渠道多形式筹集资金。

　　广汕公路改造工程在不到两年的时间里，把全长469公里的公路从原来的三级和不足三级标准改造为宽15米以上的二级加宽水泥路。

　　这是广东公路建设由部门行为向政府行为转变的第一步，广汕公路改造工程从资金的筹措到建设完全依靠广东人民自己的力量。

　　从1993年起，广东国省道建设主要采取“广汕公路建设模式”,即省按公路行政等级（国道、省道）、技术等级（一级、二级、三级）及项目所在县的经济状况和自然条件（贫困地区、山区、一般平原）分类，实行定额补助，不足部分由工程所在市、县筹措解决。

　　此后，在全民动员，全民办交通的“广汕公路改造模式”的推动下，广东省公路建设高潮一个接一个。

　　1992年10月，中国共产党第十四次代表大会召开，大会进一步明确指出：“加快交通、通信、能源、重要原材料和水利等基础设施建设和基础工业的开发与建设。这是当前加快经济发展的迫切需要，也是增强经济发展后劲的重要条件。”

　　要使交通基础设施逐步完善，并走上良性发展轨道，只有用好、用活政策性收费所筹集的资金，使这些资金能保值、增值、滚动发展，不断增加交通建设自我发展的能力，实现交通建设“贷款-还贷-再贷款-再还贷”,并最终依靠自己的资金，实现“投入-产出-再投入-再产出”的良性循环。

　　在这样一个演进路线的勾勒中，我们可以看到，比选择理想更重要的是选择手段，只有选择了合适的手段才是唯一符合理想的选择。

　　1994年，广东省开始对公路投融资体制进行改革，省公路局改变以往对地方建设公路无偿补助的做法，把补助改为投资参股经营，投资各方共享收益，将公路建设中的行政关系改为经济合同关系。同时，为使投资体制改革与市场经济相适应，公路的经营趋向产业化、社会化。

　　“九五”期间，广东省公路建设投资除按定额补助标准安排外，主要投资是依靠市、县各级政府积极筹措解决，充分调动各地、各级政府、部门和群众的积极性，多渠道筹集建设资金，利用收费公路政策向银行等金融机构贷款。到2000年年底，全省国省道一级公路里程增加2268公里，二级路增加2806公里，合计5074公里，完成投资近200亿元，全面完成了“九五”期公路建设市到县实现通二级以上公路目标。

　　投融资体制由“计划投资”到市场机制的“收费还贷”，彻底改变了过去长期以来依靠国家财政拨款建设路桥的单一计划经济模式，极大地调动了全省各地集资贷款、利用外资多渠道筹集资金建桥修路的积极性，全省交通基础设施逐步完善，这对广东省国民经济建设和外向型经济发展产生了一种具有拉动作用的乘数效用。广东公路建设成就也得到了广东省政府的高度评价。