中国财政改革三十年回眸(2)

　　二、1984 年-1991 年：为促进经济体制全面改革冲锋陷阵

　　从1984 年开始，改革由局部探索走向全面推进，改革的重点从调整国民经济转向改革经济体制，改革的阵地从农村转向了城市，改革开放又进入了一个新时期。

　　在十一届三中全会以后的改革探索阶段里，改革虽然出现了良好的开端，但基本上是在旧体制下进行的，而且主要是在旧体制以外实行的，旧体制仍然基本存在，阻碍和限制着国民经济的发展。特别是在城市，我国还是以高度集中的统一领导和条块分割的管理体制为主，部门和地方分别发号施令和守门把关，很多应该属于企业的权力还在政府及其部门手里掌握着，企业的权力还没有充分到位。要使改革的步伐迈得更快更大，必须突破旧经济体制的束缚，为发展开辟道路和创造条件。

　　1984 年10 月，党的十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，这是我国改革开放航程中的又一个新标志。1987 年召开的中共十三大，对经济体制改革又作了更为深刻和透彻的分析。为了推进经济体制全面改革，十三大报告中特别强调了进一步完善税收制度，改革财政体制，根据公平税负、促进竞争和体现产业政策的原则，合理设置税种，确定税率，在合理划分中央与地方财政收支范围的前提下实行分税制。以此精神为指引，财政进一步加大了改革的广度和力度。

　　合理划分中央与地方财政收支范围，必须进一步改革财政体制。1985 年实行了“划分税种，核定收支、分级包干”的财政体制。改革中首次划分了中央和地方财政收入的税种，其次划分了中央与地方财政的支出，再次制定了中央和地方财政共享收入。

　　这次改革的原则与1980 年的原则虽然是一致的，继续实行分级包干、几年不变。但把“划分收支”改为“划分税种”是财政体制的一次重要改革，在新中国财政历史上是没有过的。不仅避免了“划分收支，分级包干”财政体制执行中暴露出的一些缺陷，进一步调动了地方政府理财和增收节支的积极性，而且为今后的分税制改革开启了滥觞。

　　随着改革开放形势的发展，这种财政体制又出现了新的问题。一方面经济发展快的地区由于收入上解比例大失去了发展经济和组织收入的积极性，另一方面财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重下降，削减了国家宏观调控的能力。因此，1988 年实行了“大包干”财政体制。这次财政体制改革，将城乡个体工商业户所得税和营业税、个人所得税等13 种小税划为地方的固定收入，抵顶支出，增长全留。由于这些税种随着市场经济的发展和市场流通的扩大，会有较大幅度的增长，会加大地方财政收入。在地方收入增长以后，中央再从收入增量中多拿一点，调动了两个积极性。包干制进一步加大了地方政府的财政自主权，对地方经济的发展发挥了重要的作用。

　　对企业继续放权让利，就需要进一步改革国家与企业的分配关系。第一步利改税虽然取得了一定的效果，但当时工商税制还没有进行全面改革，流转税的税种比较单一，税后利润分配的关系比较复杂，企业之间留利悬殊的问题没有很好地解决。1984年开始第二步利改税，规定国有企业按产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等11 种税向国家上交财政收入，税后利润全面归企业支配。对国有大中型企业按55%的比例税率征收所得税，税后利润超过原来留利的国有企业再征税调节税。允许企业从所得税税前利润归还固定资产投资借款，并按还款提取职工福利基金和奖励基金。两步利改税，使企业具有一定的财力保障和自主权，促进了企业转换经营机制，逐步向自主经营、自负盈亏的商品经济实体转化。

　　但是，“利改税”是在特定的环境下进行的，不足之处是执行中税和利的界线模糊，上交利润采取政府与企业谈判来决定，造成利润留成不确定和不合理。税前还贷政策又加剧了企业固定资产的膨胀，所得税税率偏高，大中型企业负担过重，缺乏活力和后劲。为了解决“利改税”中存在的问题，从1987 年开始，对企业又实行了“税利分流”。

　　“税利分流”降低和统一了所得税税率，取消了“税前还贷”，税后利润上交国家的部分采取多种形式的承包办法。国家与企业的分配关系可以概括为：“利税分流，税后还贷，税后承包”。“税利分流”改革，是财政理顺国家与国有企业分配关系的重大措施，符合企业政企职责分开、所有权和经营权分离的改革方向。完善了企业经营机制，促进了各种经济成分的共同发展，使企业得以平等竞争。国家与企业的利润分配格局取向合理稳定，把激励机制与约束机制统一起来，初步实现了国家与企业利益共享和风险共担。

　　改善国家、企业和个人之间的分配关系，全面改革工商税制成为重点。这一时期对税制进行了一系列重大改革，一是改革和完善流转税，二是进一步改革所得税，三是完善地方税，四是建立特殊调节税，如开征资源税、建筑税和投资方向调节税、特别消费税、宴席税。与此同时，还进一步调整和完善了涉外税制和关税制度。为了配合对外开放，利用外资，引进先进技术，制定了外资企业法和关于鼓励外商投资的规定、减征来华外籍人员个人所得税的规定、鼓励投资开发海南岛的规定等，对外商投资给予了各种程度不同的优惠。1987 年颁布和实施了《中华人民共和国海关法》，同时修订了关税条例，为健全和完善中国的关税制度提供了法律依据。经过改革，我国税制开始走向完善，初步形成了一个适应我国国情的多税种、多层次、多环节调节，流转税与所得税并重的体系，改善了国家、企业和个人之间的分配关系。

　　在财政改革的带动下，工资制度改革，价格体系改革，金融体制改革，外贸体制改革和社会保障制度改革不断深入，出现了经济体制改革全面推进的可喜局面。