中国财政改革三十年回眸(4)

四、2001 年-2007 年：为构建社会主义和谐社会添砖加瓦中国改革开放进入新世纪以后，出现了一系列新的阶段性特征，主要是经济实力显着增强但生产力总水平还不高，社会主义市场经济体制初步建立但影响发展的机制障碍依然存在，人民生活总体上达到小康水平但收入差距不断拉大，协调发展取得明显成绩但缩小城乡、地区差距的任务非常艰巨。

　　因此，进入新世纪以后，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会成为改革的主旋律。以2003 年10 月党的十六届三中全会为标志，我国改革开放又进入了一个新的历史时期，改革的重点是要在改革中求和谐，在和谐中谋发展。在这一时期，国家财政按照科学发展观和和谐社会的要求，积极深化和完善财税体制和各种财政制度。

　　--完善分税制财政体制，增强国家调控力度。在完善中央与省级分税制方面，实施了所得税收入分享改革。2002 年将按企业隶属关系划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。2004 年改革了出口退税负担机制，本着”新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展“的指导思想，建立中央和地方共同负担的新机制。出口退税负担机制的改革，是为促进外贸体制改革，保持外贸和经济持续健康发展做出的一项重大决策，不仅解决了多年的累欠退税问题，而且促进了外贸体制改革和外贸事业的发展。调整了证券交易印花税，将证券交易印花税分享比例由原来各分享50%逐步调整到中央97%、地方3%.中央由此增加的收入主要用于支持西部贫困地区，以促进地区协调发展。

　　在完善省以下分税制方面，进行了“省管县”财政体制管理方式的改革创新，同时逐步完善乡镇财政管理体制改革试点，对一般乡镇实行“乡财县管”的模式。另外，从2005 年起，中央财政拿出150 亿元对地方实施“三奖一补”政策，解决县乡财政困难。通过增加财力性转移支付和不断创新省对县及县对乡财政管理模式，使县乡财政困难状况有明显的缓解。

　　--深化税制改革，调节收入差距。这一时期，按照十六届三中全会要求，以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为原则，开始了1994 年之后又一次大规模的税制调整与改革。一是调整与改革增值税。从2001 年起调整增值税的减免政策，2004 年进行增值税转型改革，由生产型转为消费型，在东北老工业基地8 大行业进行试点的基础上，逐步扩大到中部六省部分城市，并进一步推向全国。二是调整出口退税制度。从2004 年开始降低一般性出口产品退税率，调低或取消国家限制出口产品和部分资源性产品出口退税率，退税率平均下调3 个百分点。经过不断改革调整，我国关税税率总水平由2001 年的15.4%降至2007 年的9.8%。三是调整消费税的税目、税率及相关政策，增加消费税的税目，适当扩大税基。此次是1994 年税制改革以来消费税规模最大的一次调整，对促进环境保护和资源节约有重要意义。四是调整营业税税率。从2001 年起娱乐行为的营业税统一按20%执行，从2001 到2003 年，中国金融保险业的营业税税率从8%降低到5%，每年下调一个百分点；从2003 年起，对农村信用社按照5%的税率征收营业税。五是改革个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。从2006 年起，个人所得税工资、薪酬扣除标准从800 元提高到1600 元。六是统一内外企业所得税，均按33%征税，2008 年在全国实施，从此结束了内外有别的两套企业所得税的历史，一个有利于企业公平竞争的税制环境正逐步建立起来。七是改革农业税。从2004 年起全面取消除烟叶以外的农业特产税，并推进减征、免征农业税改革试点，到2006年全面取消了农业税。八是实施城镇建设税改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。同时，还修订了耕地占用税、城镇土地使用税，统一了车船税等等。相对1994 年工商税制改革，这一轮税制改革的特点是结构性、渐进式的调整，重点在于完善。

　　--改革预算管理制度，提高管理水平。长期以来，我国各级政府对预算的管理基本实行传统的“基数增长法”，以承认既得利益为前提，保持原有利益分配格局，分配不公、苦乐不均的现象长期得不到解决。为了提高预算管理水平，强化政府宏观调控能力，从2000 年开始提出实行部门预算。通过在中央部委试编，建立部门预算的基本框架。2001年-2002 年，在部门预算改革试点取得成功的基础上，对部门预算进行细化。2003 年，针对执行中出现的一些问题，推进政府收支分类改革，进一步规范了基本支出与项目支出管理，一个与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。在部门预算改革的基础上，目前又提出实行绩效预算，这是我国预算改革的又一新目标。

　　--全面开展农村税费改革，减轻农民负担。从2003 年起，我国农村税费改革在全国范围内普遍展开，并取得了显着成效，农民减负多的达到70%-80%。2003 年农村税费改革全国共减轻农民负担137 亿元。2004 年，国家宣布在五年内取消农业税。考虑到全面减免农业税可能给基层政府造成困难，中央财政安排专项转移支付资金396 亿元，进一步加大了支持农村税费改革的力度。2005 年，在全国范围大幅度减免农业税，2006 年全部取消农业税，并由中央财政按规定给予转移支付补助。原来计划五年内取消农业税的目标只用三年就实现了，这是中国历史上开天辟地、空前绝后的大事件。

　　--规范转移支付制度，协调区域发展。转移支付制度对协调地区之间的财力发挥着重要作用，是这一时期财政改革的一个主要内容。针对转移支付制度执行中出现的问题，进一步完善管理和分配办法，在财力性转移支付方面不断改进标准财政收入、标准财政支出、标准财政供养人员等测算方法；进一步规范相关财政资金的拨付渠道和管理程序，提高地方预算编报的完整性，推进专项转移支付项目整合。特别是党中央科学发展观提出以后，又重点优化转移支付结构，减少专项转移支付的比重，加大一般性转移支付，使专项转移支付和财力性转移支付合理配置。同时，还规范了专项转移支付的配套政策，建立财政转移支付的法律法规体系。

　　--完善国库集中支付制度，加强财政资金监督。我国传统国库支付制度是在计划经济时代制定的，资金使用效率低，财政收支信息反馈不实，财政资金运行信息反馈滞后，与市场经济体制的要求完全不相适应。2001 年对传统国库支付制度进行了改革，建立了国库单一账户体系，规范了财政收入收缴程序和财政支出拨付程序，实行集中支付。从而保障了财政收入及时、足额入库，加快了财政支出拨付，提高了财政资金使用效率，实现了对财政资金的全面监督，加强财政宏观调控能力。

　　目前，国库集中支付制度改革已进入大规模推进和继续完善的攻坚阶段。

　　--完善政府采购制度，与国际接轨。在计划经济时代，资源配置主要靠政府的计划来运行，这种传统的政府采购方式使采购资金分配和使用环节脱节，又因采购过程透明度不高存在暗箱操作，不利于与国际接轨，还助长了地方保护主义。随着国际贸易自由化、全球经济一体化、社会分工专业化的发展，我国对传统的政府采购方式进行了改革。目前，我国政府采购制度框架已基本形成，政府采购的规模和范围不断扩大，采购的范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类，采购规模从2001年的653 亿元扩大达到2006 年的3681 亿元。

　　--构建公共财政体系，促进和谐社会建设。进入21 世纪后，我国市场经济体制已基本确立和不断完善，随之政府的职能也发生了明显的转变，在资源配置中形成了“市场第一、政府第二”的新格局。同时，财政的定位也发生了新变化，从“国家本位”改变为“民众本位”，从“治与被治”的关系变为“委托代理”的关系。于是，构建公共财政体系成为这一时期财政改革的主要内容之一。围绕公共财政体系的构建，一系列的财政改革由此展开：一是建立公共预算，使预算与市场经济体制相适应。二是建立公共税收，在符合中国实际的基础上与国际接轨，通过建立个人所得税、统一内外企业所得税等改革，使税制实现“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权、理顺分配关系”的目标。三是建立公共支出。通过改革支出结构，逐步退出经营性和竞争性投资领域，压缩一般性项目投资，增加对农业、能源、交通等基础产业和基础实施投资。将不属于政府承担的事务逐步推向市场，改变原来无所不包、无所不揽的传统做法。四是解决“缺位”和“越位”问题。将原来的“建设性”财政转变为“公共财政”，把提供公共产品和公共服务成为财政活动的重点。五是建立“民生财政”，不断加大对教育、科技、文化、医疗、卫生、就业和社会保障等与民生密切相关的公共事业的投入。六是建立民主财政，在政策和制度的安排上尽量体现民众的意愿和要求，增大制度和政策改革的社会认可度。通过一系列改革，公共财政体系正在逐步形成。