北京临时政府的组建过程(5)
辛亥革命网 2011-04-27 00:00 来源：历史教学 作者：严昌洪 查看：
参议院：参议院最早之设立，是由《中华民国临时政府组织大纲》所规定，当时仅以各省都督府所派之参议员组成，每省3人，1月28日在南京成立。在此之前以各省代表会代理参议院职权。后来《临时约法》明定参议院为国家最高立法机关。1912年3月27日，参议院议决《参议院法》，4月1日由孙中山以临时大总统名义公布，临时参议院制度才算基本完善。孙中山解职后，临时政府北迁，根据《参议院法》关于参议院设于临时政府所在地的规定，参议院亦议决北迁。4月6日参议院在南京开最后一次会议，议决自4月8日起休会15天，已到院参议员必须悉于21日齐集北京，俟各省新选参议员到院后方能解职。休会期间，参议员于4月10日在京暂设事务所，以便联络；而各省先后成立临时议会，各选参议员赴京开会。参议院以前清资政院为议政之所。22日，参议院议长林森到京，29日举行在北京第一次开会的仪式，临时大总统袁世凯、国务总理唐绍仪及各部总长、次长到院祝贺。5月1日，林森辞参议院议长职，新选吴景濂、汤化龙为正副议长。根据《临时约法》的规定，“本约法施行后，限十个月内由临时大总统召集国会”，“参议院以国会成立之日解散，其职权由国会行之”，参议院遂先后制定了《国会组织法》、《众议院议员选举法》、《参议院议员选举法》，各地依据此三项法律选出了众议员、参议员。1913年4月8日，第一届国会开幕，临时参议院亦完成其使命，自动解散。
大总统府：袁世凯被选举为临时大总统而未就职以前，设立了临时筹备处，为“筹备将来建设之计划，直接隶属于新举临时大总统，备咨询筹划之机关”。下设法制、外交、内政、财政、军事、边事六股，各股办事员由新举临时大总统选派。以该处各股办事员组织为联合讨论委员会，遇有重大问题由全体办事员开会讨论[15]。
正式就职以后，总统府设立了两个办事机构，人称临时大总统的“左右手”。一个机构是秘书厅，专司文事，秘书长是梁士诒，他手下有三个机要秘书和三个秘书负责具体事务。另一个机构是军事处。由于北京临时政府采用内阁制，军事事件由参谋部与陆军部、海军部执掌处理。军阀出身的袁世凯不能不过问军事，为了处理这方面的重要机宜，将临时筹备处中的军事股扩充为军事处，作为总统府的办事机构。军事方面重要事宜一般由参谋部与陆军部、海军部提出处理方案，呈请袁世凯批示执行，而袁世凯批复前先由总统府军事处研议，口头或书面提出处理意见，再呈袁世凯批复给参谋部、陆军部、海军部执行。由此看，军事处实际上是临时大总统的一个参谋班子。军事处有时又相当于临时大总统的联络副官，因为常常代替大总统与参谋部、陆军部、海军部进行联络协调。军事处成立之初，袁世凯任命革命党人李书城为处长，以示给南京北上人员一些面子。李书城心中有数，对军事事务很少有所主张，只做些南北之间的联系工作，处务实际由副处长傅良佐主持。其他还设有护卫提调处、外务处、财政处、总稽查处等机构。
后来袁世凯登上正式大总统宝座，废除《临时约法》，另立新约法，改内阁制为总统制，秘书厅和军事处的文武职能遂分别由政事堂和海陆军大元帅统率办事处承担。
国务院：南京临时政府实行总统制，未设国务总理，各部总长直接隶属于临时大总统，故无所谓国务院。革命党人把权交给袁世凯以后，为制约他的权力，制定了《临时约法》，改总统制为内阁制，这才有了国务总理职务的设置。1912年3月11日南京方面同意袁世凯派唐绍仪为国务总理，唐绍仪随即南下，开始了组阁活动。为使新组成的国务院有章可循，临时参议院于4月4日匆忙通过了《国务院官制》案。
北京临时政府成立后，对该官制进行了修正。根据修正后的《国务院官制》，北京临时政府的国务院以国务总理及各部总长为国务员。在内阁制体制下，国务会议的职权大而重要，举凡法律案及教令案、预算决算案、预算外之支出、军队之编制、条约案、宣战媾和事项、简任官之进退、各部权限争议、依法令应经国务会议事项、参议院咨送之人民请愿案、国务总理或各部总长认为应经国务会议事项，都应经国务会议讨论决定。
国务员的权力和作用也很大，法律和总统命令要由国务员副署。如果说，南京临时参议院议决的“《国务员官制》是以《临时约法》为依据，具体规定了内阁制的实施办法，赋予国务员较大权力，确立了民国的行政体制”[16]（P381）的话，那么，北京临时政府提出的修正案不仅接受了原官制的基本原则，继受了由《临时约法》和该官制确立的行政体制，而且对原官制不明确、不准确、不完全的地方作了修改、补充，使其臻于完善。修正案将临时大总统命令称为“教令”，以区别于他项命令，明确规定了教令要经国务会议讨论决定，发布教令要由国务员副署。诚如有的论者所指出的：“这一体制如能完全实行，对于新任临时大总统袁世凯可以起到适度的制衡作用。”[16]（P381）
