北京临时政府的组建过程(7)

　　工商部：南京临时政府初期设有实业部，内置农政、工政、商政、矿政4司。1912年3月12日通过的《各部官制通则》决定将实业部分为农林和工商两部，工商部下设工务、商务、矿务3司。实际上在南京并未实现两部的分立。袁世凯就职后，曾提出拟派12部国务国务员的名单，内将工商部再分为工业部和商业部，并从交通部中分出邮电部，致使部的设置与前述官制通则不符，未获参议院通过。袁世凯只得按南京方面的要求设置10部，取消了工业部和商业部，重新任命了工商部总长，但陈其美并未到任，一直由王正廷以次长署理。所辖业务司仍是工务、商务、矿务3司。

　　内务部：北京临时政府按照南京临时参议院通过的官制，设立民治、职方、警政、土木、礼教、卫生6司，后虽对原官制进行了修正，但仍保持了6司的格局，惟将礼教司改为礼俗司。

　　外交部：南京临时政府外交部设外政、商务、编译、庶务4司，按此架构制订的《外交部官制》也是设立这4司。到北京后，开始基本上是同样的架构，后修正官制，规定设交际、外政、通商、庶政4司。

　　除内阁各部外，前清还遗留下来一些其他衙门，北京临时政府根据情况，或者全体撤销，如，1912年6月3日令翰林院、都察院、给事中衙门，著即取消，由国务院派员办理一切厘清裁撤事宜；前清法律修订馆呈请辞职，获准后由法制局派员接收该馆法律草案、档册、关防及房屋器具等物件。或者划归到相应各部管辖，如，1912年5月28日国务会议决定钦天监（后更名为中央观象台）、典礼院均隶教育部，令该部派员清查接收卷宗、物件等。或者保留原来机构，仅更改主官名称而已，如，大理院保留，作为最高审判机关，但将大理院正卿更名为大理院长，少卿一缺裁撤。还有一些旧衙署被取消，财政部呈请暂设清理官产处，清理各消灭衙署局所的财产。

　　理藩院裁撤以后，蒙藏事务一度归口内政部管理，在部内设蒙藏事务处。后来袁世凯为了安插私人，以该部事务繁重，非增设次长一人不足以资辅佐为由，提出在修改官制通则时一并增设。但此议遭到参议院的否决，其理由是：“行政组织最贵划一，《各部官制通则》每部各设次长一人，内务部未便独异。且拟增之次长是否专理蒙藏事务，来咨并未指明，是两次长权限性质相同，殊为复赘，无须增设。若系专司蒙藏，则与次长辅佐总长处理部务之性质不符。若蒙藏事务须极力经营，亦非仅增次长一人所可期其发达。”考虑到蒙藏事务的重要性，参议院建议“应特设蒙藏事务局，直隶于国务总理，以重事权而专责成”[19]。1912年8月5日蒙藏事务局接收了内政部蒙藏事务处的事务。

　　还有一个机构很特殊，它是与陆军部、海军部一样的军事部门，但不隶属国务院，它隶属临时大总统，但又不属于总统府，这就是参谋部。南京临时政府没有专门的参谋部组织法规，参谋部由陆军总长直接管辖，故参谋总长由陆军总长黄兴兼任。参谋部下设总务局、第一至第四局、大本营兵站局、陆地测量局。临时政府北迁后，1912年5月初建新参谋部，以前清军咨府为办公处所，陆军总长段祺瑞兼参谋长，下设六局。9月12日临时大总统袁世凯提出参谋部官制草案请参议院议决，10月30日正式公布了议决后的《参谋本部官制》。该官制规定参谋本部掌管全国国防用兵事宜，参谋总长直隶于大总统，统辖本部及全国参谋将校，辅佐大总统运筹军务，并管辖陆海军大学及陆海测量、各国驻扎武官、军事交通各事宜。初设第一至第七局，1915年改为第一至第六局及制图局。

　　从以上机构设置来看，不论是经过了临时筹备处阶段，还是直接按照既定官制步入正常运作时期，北京临时政府基本上是按照南京临时政府的预设方案和机制运作的。尽管对南京临时参议院通过的国务院官制、国务院各局官制和各部官制均进行了某些修正，但这些修正并未对原方案作原则上的改变，而是起点补苴罅漏的作用。因此，当时一些参议员所说的“南北继续而来，原非两个政府”[20]的话是有一定道理的。这可从几个方面来看。在参议院于1912年2月13日接受孙中山的辞呈和选举袁世凯为临时大总统以后，南京方面所做的许多工作都是为新举大总统和即将成立的内阁，也就是为全国统一后的新一届政府（不论这个政府是在南京就职还是在北京就职）做准备的。设立稽勋局等机构也好，制定《各部官制通则》等文件也好，议决公布《临时约法》和《参议院法》等法令也好，都是为新一届政府作铺垫。南京临时参议院北迁时，各省成立临时省议会，各选5名参议员到北京开参议会，另选正副议长和各项委员，其根据就是《参议院法》，而该法又是以《临时约法》为依据的。4月1日孙中山正式解职后，南京临时参议院还议决了各部官制，而临时参议院北迁后最早提交审议的议案中就有不少是南京临时参议院移交的，而原提案又往往是孙中山交议的。同样的，国务院法制局向财政部提交法律案12件，也都是孙中山交议的。南北政府的连续关系显而易见，不可否认。难怪有些参议员提议北京临时预算与南京政府决算应一并交议，预决算“不要分出南京北京，同是一政府，并非两个机关”时，众参议员均以为然，并请议长知会财政总长[20]。

　　临时参议院的可决权和国务会议的重要决策职能、国务员副署制度在北京临时政府里都得到保留，使《临时约法》制衡袁世凯的构想得以实施，以致袁世凯对参议院和责任内阁制十分反感，他在1912年6月20日下午就唐绍仪辞职事会见同盟会代表张耀曾、李肇甫、熊成章、刘彦等，终于把不满公开说了出来：“《约法》上定明大总统任免国务员须得参议院之同意，因此之故许多贤才裹足不前，不肯轻易担任国务之席，盖一经参议院不同意，则一生名誉扫地，人亦何苦轻于尝试耶？”“《临时约法》特设总理，大总统不负责任……现在国务员当行政之要冲，一国政务罔不不赖其筹划，政务之得失自属国务员之责成，然苟国务员之失职，驯至国随以亡，或虽不亡，而至于不可救药，则大总统究能不负责任否？”袁世凯的不满从反面说明了《临时约法》关于以参议院、责任内阁来制衡袁世凯的设计确实起到了一定作用。

　　参考文献：

　　[1]《临时公报》辛亥年十二月二十六日。

　　[2]《临时政府公报》第18号（1912年2月17日）。